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重新启动着眼长远的公正转型

尼克·罗宾斯

格兰瑟姆气候变化与环境研究所网站

2025年4月8日

南非西开普省的风力涡轮机。图片来源：jbdodane via Flickr

在这个国际动荡的时刻，公正的转型不能被简单地视为一个高层次的愿望：它需要由政府、企业和社区转化为可投资的行动计划。尼克·罗宾斯提出了在2025年推进工作的三个优先事项。

“现在是时候重申一下刚刚转型的商业案例了，”南非总统气候委员会副主席克里斯皮安·奥尔弗说。长期以来，南非一直是要采取“全社会”气候行动方法的先驱，确保正义和公平原则推动面临高失业率、不平等和贫困的经济绿色转型。对于奥尔弗来说，受低碳转型影响的工人和社区需要在决策中有发言权，同时还需要安全、可持续的生计和技能。这将有助于为转型提供政治上的说服力，避免气候政策被推翻。实现这一点不可避免地需要资金，在今年2月世界500多家公共开发银行的共同金融峰会上，奥尔弗坚持认为，正义部分必须成为气候行动投资的一部分。

面对来自美国的逆风，奥尔弗的号召尤其重要。特朗普政府迅速采取行动，取消了国内气候行动的关键支柱，退出了国际合作：再次退出《巴黎协定》，削减气候融资，并试图结束美国国际开发署。国内外支持公正转型的政策受到了打击。在国际上，南非的公正能源转型伙伴关系是许多受影响的倡议之一。美国承诺的融资已经停止，美国也撤回了对印度尼西亚和越南这方面的支持，取消了约40亿美元，约占这些项目国际公共融资总额的10%。所有其他公正能源转型伙伴关系支持者，如欧盟和日本，仍然完全承诺，并宣布了一些额外的资金，但到目前为止，这还不足以弥补差距。

在美国国内，拜登政府将清洁能源作为高质量工作和社区复兴的驱动力的战略也被撕毁。在特朗普的反气候行动中，取消了旨在确保40%的联邦环境和能源支出用于“历史上被边缘化的弱势社区，因污染和投资不足而负担过重”。例如，这种国内转向对现已关闭的200亿美元温室气体减排基金的接受者造成了严重的干扰。

盘点

美国的这些倒退措施无疑是对扩大国际努力的打击，难以建立强有力的气候行动社会契约。它将把美国从国际决策的公正转型倡导者行列中移除，无论是在经合组织、G20还是联合国。但美国只是一个国家，其他司法管辖区正在加紧努力，例如欧盟最近的清洁工业协议。此外，随着技术成本的下降，转型背后的许多原始经济驱动因素现在“不可阻挡”（特别是可再生能源和电动汽车）。这些受欢迎的趋势当然不会在2050年实现净零目标，也不一定以包容性的方式实现这一目标。

公正的转型源于这样一种认识，即经济转型对于受部门和技术兴衰影响的人来说并不自动公平。此外，贫困和不平等制约了所有国家实现净零和复原力的能力。这就是为什么早在2015年，“不让任何人掉队”这个经常被重复的口号成为可持续发展目标的核心（特朗普政府的另一个棘手问题），工人的公正转型被纳入了巴黎协定，同时更广泛地关注人权和气候正义。除了“就业转型计划”之外，目前还有其他国际努力正在将这一理念付诸实践，比如联合国“全球加速器：促进公正转型的就业与社会保护”项目中的 17 个先行国家。

十年过去了，现在是时候盘点一下转型战略，看看它们如何在实现净零和改善社会绩效方面变得更加有效。在政府政策领域，目前只有三分之一的国家在2024年提交给联合国的气候计划（国家自主贡献）中表示，他们将通过公正的转型措施来应对气候行动的社会和经济影响。然而，缺乏有关如何在实地履行这些高级别承诺的数据。采取一项关键措施，自2020年以来，全球清洁能源就业岗位的数量已超过化石能源，并且差距继续扩大。然而，大多数国家普遍存在重大的转型技能短缺问题，并且没有制定业务方案，以按照2023年COP28商定的“公正、有序和公平的方式”逐步淘汰化石燃料。

在商业方面，根据气候行动100 倡议，全球168家碳密集型公司中有30%承诺按照明确的原则进行公正的转型。这一比例高于2023年的10%，但与利益相关者协商制定具体计划的公司比例仍然很小。少数但数量不断增加的公共金融机构、商业银行和投资者也在将转型作为其气候战略的一部分。由公正转型金融实验室完成的案例研究介绍了智利、印度、菲律宾、西班牙和英国的金融创新案例，今年还将有大发在线体育,大发体育案例。

除了日益认识到这一点外，公正转型的范围也从《巴黎协定》最初的关注工人扩大到更全面的利益攸关方——从当地社区和土著人民到正规和非正规经济中的企业家、消费者以及因收入、性别、年龄而被排斥的人和种族。部门的关注也从能源系统扩展到整个经济的角度（包括农业和自然、关键矿物、住房、钢铁和运输），并涵盖净零和韧性。大部分公正的转型对策必然是因地制宜的，但也需要促进跨境投资流动和价值链中相互关联的正义，特别是在碳边界机制和关税复苏的时候。

公正转型的这种系统性使得将其视为气候行动的关键支柱变得更加重要，并将其纳入政府、私营部门和民间社会的决策之中。联合国年度首脑会议一直是公正转型问题最突出的地方。但是，尽管部长们在2024年11月在巴库举行的COP29期间举行了会议，但各国政府未能就更新的转型工作计划达成一致。这在很大程度上是由于工业化国家和发展中国家的目标不匹配，特别是在气候融资的雄心和供资水平方面。这个真空需要填补。

2025年的三个优先事项

需要采取紧急行动，将公正的转型转化为政府、企业和社区可投资的计划。在贝伦举行的COP30之前，巴西东道主表示“公正转型是利用气候行动的核心，”用即将上任的COP主席A安德烈·阿兰哈·科雷亚·多·拉戈的话来说。要想有所作为，领导力和谨慎的优先顺序是必不可少的。

首先，各国政府需要在缔约方会议之前，在其最新的国家自主贡献目标中带头为公正转型作出政策承诺：我们需要增加具有公正转型政策的国家数量及其深度。这就是各国可以采取战略观点并展示公正转型的系统性的地方。坏消息是，大多数国家错过了提交国家自主贡献的原定2月截止日期。但在已经提交计划的国家中，巴西的国家自主贡献展示了如何做到这一点。它指出“我们对2035年国家的愿景是气候正义之一”，社会、种族和性别不平等问题以及人权（特别是土著人民的权利）贯穿于该国的生态转型计划。英国的国家自主贡献重点关注国内清洁能源工作如何能够丰富和高质量，具有公平的薪酬和良好的工作条件，以及确保气候行动是性别敏感和国际合作促进公正的转型（例如，通过公正能源转型伙伴关系）。一个关键的考验将是在9月之前提交多少高质量的国家自主贡献，以便在缔约方大会之前进行评估。

由核心国家向国家自主贡献提出雄心勃勃的气候目标，并得到可信的公正转型方案和融资的支持，将增强国际信心和势头。表明全球南方的转型资金是可获得的，负担得起和充足的资金也将是设计计划的关键，到2035年将流入发展中国家的资金增加8倍以上，达到1.3万亿美元（所谓的“巴库到贝伦1.3万亿美元路线图）。该路线图需要面对COP29确定的“系统性不公平”，这些不公平阻碍了发展中国家获得气候融资。

其次，领先的企业和金融机构还应将社会影响、风险和机遇纳入其自身的气候转型计划，并将与工人的社会对话和更广泛的利益攸关方参与纳入这一过程。现在已经存在这样做的框架，例如通过英国前转型计划工作组提供的指导，国际可持续发展标准委员会正在推进这一工作。欧盟的可持续金融平台最近还发布了大发在线体育,大发体育：如何在转型计划中应用以人为本和基于人权的方法的指南。一个威胁是，公正的转型可能成为当前几个地区对可持续金融监管的抵制的牺牲品，包括欧盟通过综合改革进程进行的。为了应对这种情况，重要的是，企业和金融、工会和民间社会的领导人以及政府本身不仅要表明为什么转型计划需要既有力又公正，而且还要证明在降低风险和为公司创造价值方面的实际好处以及可衡量的社会为人们带来的结果。将公正转型纳入欧盟可持续金融框架和国际可持续准则，并与新成立的“不平等和社会相关金融披露工作组”（TISFD）取得实际进展，是未来一年的关键步骤。

第三，金融系统领导人需要采取进一步行动，以展示如何部署和扩大当前的公共、私人和混合金融的公正转型工具，特别是在全球南方。其中包括政府支出和激励计划、可持续贷款、影响力投资和小额信贷，以及公私伙伴关系以及担保和新的融资模式。在转型定义、原则和度量上聚焦是一个需要解决的高优先级任务。全球债券市场有希望成为一个舞台，在这个舞台上，可以将成熟的绿色、社会、可持续和与可持续性相关的债券方法应用于公正的转型。

就巴库至贝伦筹资路线图而言，需要采取两步走的办法：首先，确保所有这些资金流动符合公正转型原则，建立在现有人权和可持续发展标准的基础上；其次，扩大社会公正转型专项资金对特定部门和地区至关重要的投资（如逐步淘汰化石燃料和停止毁林）。多边开发银行的作用将至关重要，因为它们往往是如何在公正的转型背后调动资金的先行者（例如在东欧），并且可以刺激政府、私营部门和民间社会的进一步努力。最终，公正的转型是在特定的地方实现的，社区层面的融资工具的扩大可以展示自下而上的努力如何将绿色经济与地方层面的包容相结合。美国公正转型基金就是一个例子，该基金成立于2015年，继续与依赖煤炭的社区合作，得到慈善事业和动员公共和私人资金的支持。

公正的转型是一项长期议程，2025年是必须重申和更新其核心目标的一年。在国家和企业计划方面取得切实进展，并为实施这些计划提供资金，对于摆脱目前的动荡至关重要。缔约方会议第三十届会议商定的动态公正转型工作方案也将提供新的方向感。用克里斯皮安·奥尔弗的话说，公正转型的秘诀之一是，它可以“释放利益相关者的能力”，动员通过社会进步实现加速气候行动。这正是现在所需要的。