损失和损害基金提议先帮助政府，后帮助当地社区

乔?洛

气候之家新闻网站

2025年4月3日

活动人士对损失和损害基金的拟议优先事项表示欢迎，但表示不应推迟对社区的拨款。

索马里干旱期间，一名女孩在干涸的水床上挖洞取水（照片：联合国开发计划署索马里/Flickr）

新的联合国应对气候变化造成的损失和损害基金的运营机构建议，它应该首先专注于帮助政府而不是地方社区应对洪水和干旱等气候驱动的灾害的后果。

损失和损害基金秘书处的一项提案将于下周在巴巴多斯举行的基金董事会会议上讨论，该提案称，其2025-2026年的启动阶段应优先考虑支持政府，然后再向社区提供小额赠款，这是活动人士所呼吁的，并支付为了保险。

秘书处的目标是在2025年第四季度进入该基金的启动阶段，对各国的第一批资金分配可能在2026年发放，距离在富裕污染国家多年的抵制之后在埃及举行的COP27上商定该基金仅三年多。

由塞内加尔裔美国银行家易卜拉希马·谢赫·迪翁领导的损失和损害基金秘书处表示，其早期活动应该是“针对长期需求的程序化方法”，“为国家主导的方法提供准备支持”和“通过直接预算支持快速支付”。这些都是帮助政府通过准备和加强其国家系统来应对损失和损害的方法。

总部位于印度的萨塔特·桑帕达气候基金会创始主任哈吉特?辛格对秘书处提出的三个优先领域表示欢迎，并补充说这符合发展中国家的需求。

但他批评了推迟向当地居民发放“关键”小额赠款的做法。“民间社会倡导的推迟小额赠款的运作，使已经承受气候影响的前线社区处于边缘地位。不能推迟他们的加入，”他告诉气候之家。

“委员会必须认识到，推进气候正义不仅需要支持前线社区，”他补充说，“而且需要在立即和长期应对损失和损害的关键行为体中获得有意义的赋能。”

从政府开始

程序化办法是与政府建立更广泛、更长期的伙伴关系，以解决复杂的系统性问题，而不是以项目为基础的供资，其往往是短期的，处理单一的情况。

准备支持意味着提高政府应对气候影响的能力。损失和损害基金的提案举了一些例子，如进行风险评估，建立极端天气预警系统，使学校和医院更有抵御气候变化的能力，以及教育人们了解海平面上升等缓慢发展的气候威胁。

直接预算支持是在气候灾难发生后向政府提供资金，以资助他们的应对措施，他们可以选择如何使用。损失和损害基金表示，这笔钱可以用于为流离失所者提供临时住房，以工代赈计划以及恢复电力供应、水和卫生设施。

秘书处建议，在两年启动期结束时，可以考虑为社区主导的倡议提供小额赠款，届时秘书处的能力已经扩大，执行主任在9月才被任命。

同样的情况也适用于风险分担和保险机制，基金补贴气候灾害保险，以及基于绩效的支付举措，在实现最大限度减少损失和损害的里程碑时发放资金。

该基金的董事会已经决定，大发在线体育,大发体育：启动阶段的决定不一定会为该基金的永久运作树立先例。但国际环境法中心的活动家利恩·范达姆告诉气候之家“在这一阶段所做的选择将表明哪些是理事会的优先事项”。

最脆弱的国家有多少？

各国政府已经同意，小岛屿发展中国家和世界上最不发达国家应得到基金资源的最低份额，目前捐助方认捐的数额不到8亿美元。

秘书处提出了两个备选办法来确保这一点。一个是给小岛屿发展中国家和最不发达国家的最低限额，总金额在四分之一到一半之间。另一个是将两者分开—一个是小岛屿发展中国家，一个是最不发达国家。

在启动期结束后，基金组织提出了几种选择方案，以确保一个国家或一组国家不会拿走太多资金。

一个是按国家或区域设定百分比上限，另一个是按百分比上限，秘书处将监测分配额是否超过此上限，第三个没有百分比，但同意秘书处将努力确保以均衡的方式在各区域分配资金。

最不发达国家（46个国家，非洲33个、亚洲9个、加勒比地区1个、太平洋3个）

注：图中所示的名称和边界并不意味着联合国官方承认和接受该边界。

世界上最不发达国家的地图，由联合国定义。它不包括SIDS。（图片来源：Unctad）

在启动阶段之后，还可以对三种不同的资金流设定上限——程序化办法、快速付款和准备支持。

秘书处建议，启动阶段将优先提供赠款，稍后将提供比市场上更优惠的贷款，155个获得绿色气候基金和适应基金等其他联合国基金认证的实体将自动获得损失和损害基金认证。

需要数十亿，得到数百万

尽管向该基金认捐了约7.66亿美元，但到目前为止，各国政府只签署了4.69亿美元的捐款协议，实际支付了2.61亿美元。阿拉伯联合酋长国尚未将其1亿美元的承诺-在迪拜 COP28上成为头条新闻-变成捐款协议或进行银行转账。

美国在唐纳德特朗普上任之前确实支付了其1750万美元的承诺。自特朗普上台以来，发誓要退出联合国气候进程，美国已经放弃了损失和损害基金董事会的席位，现在将转到另一个发达国家。

致力于这一问题的非政府组织网络损失和损害合作估计，发展中国家每年的损失和损害需求总计约为4 000亿美元。根据一项国际评估，仅2022年巴基斯坦洪水就造成了300亿美元的破坏和经济损失，另外还需要160亿美元进行重建。

与这些数字相比，富裕政府向损失和损害基金提供的初始金额远远低于应对和修复气候变化对经济和人民的负面影响所需的不断上升的成本。